Brojne ocene nakon prošlogodišnjeg objavljivanja nove metodologije proširenja EU glasile su da njena primena na Crnu Goru i Srbiju neće dramatično promeniti trenutna pravila. Ovo je potvrdio i predlog Evropske komisije koji je prošle nedelje stigao do medija u regionu, o kojem tek treba da se izjasne vlade država članica. Očekuje se, ipak, da će “prelazna merila” postati kategorija sa još većom težinom u narednom periodu.

Od samog početka pregovora o pristupanju EU – sada već davne 2012. za Crnu Goru i 2014. za Srbiju – važio je princip da će ukupna brzina otvaranja i zatvaranja poglavlja zavisiti od reformi u poglavljima 23: Pravosuđe i osnovna prava i 24: Pravda, sloboda i bezbednost, zbog njihove povezanosti sa osnovnim vrednostima EU. Ukratko – ako nema napretka u vladavini prava, nema napretka ni procesa u celini.

Važnost poglavlja 23 i 24 za Evropsku uniju vidi se u tome što su Crna Gora i Srbija najpre morale da ispune merila za otvaranje tih poglavlja, a potom su propisana i takozvana prelazna merila. Tek kada se ona ispune, biće utvrđena merila za zatvaranje poglavlja 23 i 24, a do tada bi, glasila su očekivanja, i pregovori u svim drugim poglavljima trebalo da budu gotovi.

Prelazna merila za Crnu Goru utvrđena su 2013, za Srbiju 2016. godine i do danas nisu ispunjena do kraja. Odnose se, kada je reč o poglavlju 23, na promene ustava u oblasti pravosuđa, različitim merama za veću nezavisnost sudova, efikasniju borbu protiv korupcije i zaštitu ljudskih prava.

I Crna Gora i Srbija usvojile su Akcione planove za sprovođenje ova dva poglavlja. Poslednjih godina, obe zemlje beleže spor napredak u ispunjavanju ovih reformi – davne 2015. Evropska komisija je poslednji put ocenila da je došlo do nekog napretka u slobodi izražavanja bilo u Srbiji bilo u Crnoj Gori. Ova oblast deo je poglavlja 23.

Sada će, međutim, morati da se “bace” na sprovođenje reformi ukoliko žele da napreduju dalje. Evropska komisija u svom predlogu navodi da nijedno drugo poglavlje neće biti zatvoreno dok se prelazna merila u poglavljima 23 i 24 ne ispune. A da bi se završio proces pregovora, moraju se zatvoriti sva pregovaračka poglavlja.

Prema mišljenju Jovane Spremo, koordinatorke Radne grupe Nacionalnog konventa o EU za Poglavlje 23, ideja o odsustvu zatvaranja drugih poglavlja dok se ne ispune prelazna merila za poglavlja 23 i 24 je verovatno najvažniji element u pojašnjenju primene nove metodologije pristupanja EU.

“Ovako jasnije uslovljavanje daljeg napretka u drugim oblastima dok se ne obezbedi nezavisnost pravosuđa, omogući tužilaštvu i policiji da deluje bez diktata vladajuće strukture, radi na suzbijanju korupcije i organizovanog kriminala i iznad svega obezbedi ostvarivanje ljudskih prava građanima Srbije, je izrazito važno, pre svega jer pokazuje koliko je vladavina prava važna i za sve druge oblasti u kojima usklađujemo pravni okvir sa EU”, kaže Spremo za naš portal.

Upravo je jedan od glavnih ciljeva nove metodologije bio da ubede države članice sa većom dozom skepticizma prema proširenju da će vladavina prava ostati ključan uslov za članstvo u EU. Ovo je bila, između ostalog, reakcija na nezadovoljavajuće rezultate koje su postigle Crna Gora i Srbija.

Već pomenuti Akcioni planovi za poglavlja 23 i 24, prema tome, postaju još značajniji dokumenti u daljem procesu pristupanja. Jovana Marović, izvršna direktorka Politikon mreže iz Podgorice, međutim kaže da je Komisija propustila priliku, makar u slučaju Crne Gore, da ubrza ispunjavanje reformi tako što će insistirati na donošenju novih Akcionih planova. Naime, Komisija predlaže da trenutni dokumenti ostanu na snazi.

“I dalje je fokus na prelaznim merilima koja su definisana na samom početku procesa, a koja nisu dovoljno konkretna da bi pomogla državama koje pregovaraju da bolje odgovore zahtevima. U tom smislu, mišljenja sam da bi nove mere i prioritete već sada trebalo definisati, a ne ukoliko se se jave problemi u ispunjavanju merila”, kaže Jovana Marović, osvrćući se na predlog EK da će novi akcioni planovi biti predloženi tek ukoliko se jave problemi u pregovorima. Prema njenoj oceni, ovi problemi već postoje.

“Zbog toga bi Crna Gora, i Srbija, trebalo da ažuriraju postojeće ili usvoje nove akcione planove. Sa postojećim akcionim planovima u Crnoj Gori ne mogu biti ispunjena prelazna merila”, kaže Jovana Marović.

Hoće li Srbija brže otvarati poglavlja?

Iako će prelazna merila verovatno postati termin mnogo prisutniji u javnosti ukoliko se ovaj predlog Komisije usvoji, daleko najpoznatiji termin vezan za novu metodologiju su takozvani “klasteri” – grupe pregovaračkih poglavlja koje se otvaraju istovremeno.

Postojeća 33 pregovaračka poglavlja podeljena su u šest klastera. U teoriji, Severna Makedonija i Albanija, države koje tek treba da ih otvore, neće morati da prolaze kroz duge i zamorne procese otvaranja jednog po jednog poglavlja, kroz koje su prošle Srbija i Crna Gora. Cilj ove promene je da se postigne veća dinamičnost. Međutim, pitanje je da li će se situacija drastično promeniti kada je reč o Srbiji.

Za Crnu Goru, klasteri više nisu relevantni, jer je ona 2020. otvorila sva poglavlja. Srbija, s druge strane, te godine nije otvorila nijedno i ostala je na 18, što je za mnoge bio zabrinjavajući znak i jasna poruka da EU nije zadovolja rezultatima reformi u Srbiji. Preostala poglavlja raspoređena su u različite klastere, tako da će, kada stigne do njihovog otvaranja, Srbija zapravo otvarati ne cele klastere, već samo njihove preostale delove.

Evropska komisija predložila je da se oceni stanje u svakom klasteru kako bi pronašla najveće prepreke njihovom otvaranju. Potom će države članice, koje će donositi odluku o otvaranju preostalih klastera, biti informisane o stanju u njima i ispunjavanju kriterijuma za njihovo otvaranje.

Međutim, uz ispunjavanje samih kriterijuma vezanih za pojedinačne sektore – unutrašnje tržište, ekologiju ili konkurenciju – i ovde će biti neophodno ispunjavanje kriterijuma vladavine prava.

Kako je navela Komisija, klasteri za Srbiju će se otvoriti “ukoliko se države članice saglase da je postignut dovoljan napredak u oblasti vladavine prava”. Uz pretpostavku da u 2020. godini nisu otvorena poglavlja zbog stanja u vladavini prava – a to je potvrdio i državni sekretar za Evropu Miheal Rot tokom nemačkog predsedavanja Savetom EU krajem prošle godine – to znači da se situacija nije mnogo promenila. Srbija će otvoriti nova poglavlja, bilo unutar klastera, bilo van njih, tek kada postigne dovoljan napredak u oblasti vladavine prava.

Političke međuvladine konferencije – još rano za ocenu

Jedna od novina izmenjene metodologije jeste održavanje redovnih političkih međuvladinih konferencija između, sa jedne strane, država članica EU i, sa druge, država kandidata. Do sada su se međuvladine konferencije održavale samo kada su se poglavlja otvarala ili zatvarala, a ova mera podrazumevala bi dodatnu platformu za sastanke predstavnika vlada članica i kandidata.

S obzirom da države članice odlučuju o svakom narednom koraku u procesu pristupanja, cilj ovih konferencija bio bi da se pošalju jasne političke poruke o tome šta se od kandidata očekuje da ispuni i u kom roku, verovatno jezikom koji bi bio precizniji od tehničkog žargona Evropske komisije.

Prema predlogu primene nove metodologije na Crnu Goru i Srbiju, političke međuvladine konferencije održavale bi se najmanje jednom godišnje, nakon što Komisija usvoji izveštaje o napretku.

“Održavanjem redovnih međuvladinih konferencijama jednom godišnje, nezavisno od otvaranja i zatvaranja poglavlja, jasnije bi svi koji prate napredak zemalja kandidata mogli da predoče kako da se pojedine stvari koje stoje u Izveštaju EK pomere ili unaprede. Ovo je posebno važno kako bi se čula i mišljenja država članica EU”, ocenjuje Jovana Spremo.

Jovana Marović naglašava, međutim, da bez značajnije promene raspoloženja kada je reč o proširenju, ne treba imati previše visoka očekivanja.

“Redovne međuvladine konferencije jednom godišnje su dobar znak, ali ni one neće imati posebnu ulogu ukoliko se ne promeni stav pojedinih država članica EU prema politici proširenja”, kaže ona.

Obe sagovornice ističu i da će biti zanimljivo videti kako će se primenjivati nagrade za brže napredovanje u reformama i kazne za odsustvo napretka ili nazadovanje. Ovo su mere koje takođe predviđa nova metodologija, ali u slučaju Srbije i Crne Gore ostaje nepoznato kako bi to tačno izgledalo – bar na osnovu trenutnog predloga Evropske komisije, koji samo pominje da će se primenjivati “korektivne mere” koje već postoje.