Građani Srbije dobili su ove nedelje informaciju od predsednika Narodne skupštine Ivice Dačića da će na referendum o promeni Ustava u oblasti pravosuđa ići 16. januara, dva i po meseca pre održavanja izbora najavljenih za 3. april.

“Gledaćemo da do kraja meseca donesemo Zakon o referendumu kako bismo doneli i Akt o promeni Ustava… i kako bismo nakon toga raspisali referendum za sredinu januara”, rekao je Dačić ranije ove nedelje.

Dačić je ove godine u nekoliko prilika najavio da će se referendum o promeni Ustava održati do kraja 2021, ali taj rok je sada blago pomeren. Za razliku od prethodnih referenduma u Srbiji, očekuje se da izlaznost od 50% građana neće biti uslov za uspešnost procesa, nakon što budu usvojene izmene pomenutog Zakona o referendumu i narodnoj inicijativi.

Podsetimo, izmena Ustava u oblasti pravosuđa, sa ciljem obezbeđivanja nezavisnosti ove grane vlasti, jedan je od kriterijuma za članstvo u Evropskoj uniji. Proces je formalno pokrenula Narodna skupština u junu ove godine.

Proces promene Ustava dobio je istaknuto mesto u ovogodišnjem izveštaju Evropske komisije kada je reč o Poglavlju 23: Pravosuđe i osnovna prava, u kojem je zabeležen “ograničen napredak”, a zvaničnici EU više puta su ga naveli kao pozitivan primer ovogodišnjih reformskih aktivnosti Srbije.

“U Srbiji postoji obnovljena posvećenost reformama, promena Ustava u cilju jačanja nezavisnosti pravosuđa je u proceduri i ​​trebalo bi da bude završena do kraja ove godine”, rekao je komesar za prošienje Oliver Varhelji prošlog meseca, predstavljajući godišnje izveštaje u Evropskom parlamentu.

Prva verzija ustavnih amandmana utvrđena je u septembru, a nakon mišljenja Venecijanske komisije iz oktobra, napisana je i druga verzija i poslata na novo mišljenje ovog tela Saveta Evrope.

Prilika za izborno profitiranje vlasti

Situacija u kojoj će građani izaći na glasanje da potvrde ili odbace ustavne promene, a potom za samo nekoliko meseci ponovo da izaberu predsednika i novi saziv parlamenta, nesvakidašnja je. Politikolog Vujo Ilić objašnjava za European Western Balkans da su mali izgledi da se referendum održi zajedno sa izborima, a “začkoljica” je u tome da rezultate referenduma treba formalno da potvrdi Narodna skupština koja će u tom trenutku biti raspuštena.

“Po Ustavu, raspuštena skupština vrši samo tekuće poslove, u šta svakako ne spada proglašavanje Akta o promeni ustava, a upravo to bi, po Poslovniku Narodne skupštine ona trebalo da uradi već narednog dana pošto Republička izborna komisija podnese konačni izveštaj o sprovedenom referendumu”, naglašava Vujo Ilić.

U pitanju je Član 148. Poslovnika o radu Narodne skupštine, koji bi u ovom slučaju predstavljao pravnu prepreku spajanju referenduma i parlamentarnih izbora.

Ilić napominje da bi, “uz kreativno tumačenje pravnih normi, ili izmene Poslovnika u poslednjem trenutku, referendum bi mogao da se održi i na dan izbora, ali vlast nema toliku potrebu da se ova glasanja održe zajedno”.

On smatra da je rizik po vlast mali ukoliko se referendum održava odvojeno od izbora.

“Glasači naklonjeni partijama na vlasti, za razliku od onih koji naginju opoziciji, glasanje u većoj meri shvataju kao građansku dužnost, i vlast bi uz standardnu referendumsku kampanju mogla da ih mobiliše u dovoljnom broju za siguran prolaz referenduma”, kaže Ilić.

On dodaje da bi, ukoliko bi se referendum održao pre izbora, praktično došlo do preklapanja referendumske i izborne kampanje.

“To bi pre bilo u interesu partija na vlasti, koje bi izborno profitirale na osnovu uspešnog referenduma, nego stranaka opozicije, koja niti imaju kapaciteta da vode dve paralelne kampanje, niti, koliko se sada čini, jasan odgovor na referendumsko pitanje”, ocenjuje Vujo Ilić.

Godine odlaganja ustavnih promena

Ukoliko Narodna skupština “propusti” ovaj rok da promeni Ustav, sledeći saziv, koji će biti izabran u aprilu, morao bi da pokrene proceduru ispočetka. To bi ceo proces moglo da odloži do jeseni 2022. i nastavilo bi da predstavlja prepreku u približavanju EU, podseća Vujo Ilić, mada dodaje da bi održavanje referenduma nakon opštih izbora u aprilu bilo više u skladu sa međunarodnim standardima.

Eventualno odlaganje ustavnih promena svakako ne bi bila novina. Prvobitan datum za promenu Ustava bio je kraj 2017. godine, a nakon više najava da će se proces okončati do kraja prethodnog saziva Narodne skupštine (2016-2020), to se nije desilo. Sada opet dolazi do, doduše kratkog, pomeranja referenduma za januar.

Jovana Spremo, koordinatorka Radne grupe za poglavlje 23 Nacionalnog konventa o Evropskoj uniji i savetnica Komiteta pravnika za ljudska prava (YUCOM), objašnjava za European Western Balkans da je do najnovijeg pomeranja došlo zbog negativnog mišljenja Venecijanske komisije o Zakonu o referendumu i narodnoj inicijativi.

“Kada su predstavnici vlasti planirali referendum do kraja godine, mislili su da će im proći Zakon o referendumu i narodnoj inicijativi kada su ga poslali na prvo mišljenje. S obzirom da je dobio negativno mišljenje i da je Venecijanska komisija ponovo poslala hitno mišljenje o drugoj verziji zakona, koje im je stiglo tek 8. novembra, njima se januar sada čini kao najbolji moguć rok”, kaže Spremo.

Ona smatra da će referendum i biti održan tada.

“To je ozbiljna agenda vlade i dosta su uložili u sam proces izmena Ustava u Skupštini, oni će dati sve od sebe da to izvedu do tada”, naglašava Jovana Spremo.

Građani nedovoljno informisani

Na pitanje da li misli da je moguće da se referendum ipak održi zajedno sa izborima u aprilu, recimo putem promene Poslovnika, Spremo odgovara da to nije realstično.

“Naravno, mogu da menjaju sve što hoće da menjaju. Imaju apsolutnu većinu u Narodnoj skupštini. Ali mislim da im ne odgovara da se referendum održi zajedno sa izborima, posebno zato što imamo izbore na više nivoa, i pošto im je stalo da taj referendum prođe u dobroj atmosferi. Pošto se radi o Ustavu i pravosuđu, to neće vezivati za neku međustranačku borbu”, smatra Spremo.

Međutim, ona dodaje da je problematično da i dalje ne postoji informisanje građana o tome u kom delu se menja Ustav, šta to donosi građanima, kao i zašto se sa time izlazi na referendum.

“To je sve sa čime naši građani nisu upoznati. A ako bi o tome odlučivali, sada je već vrlo kratak period da se javnost informiše o takvim stvarima”, kaže Spremo.

Komunikacija vlasti o ustavnim promenama proteklih nedelja svodila se na to da je predlog amandmana dobio “zeleno svetlo” i “pozitivno mišljenje” Venecijanske komisije.

Međutim, Venecijanska komisija je u svom mišljenju iz oktobra predložila da se ponovo razmotri niz predviđenih izmena, uključujući sastav Visokog saveta sudstva i Visokog saveta tužilaca, koji bi ubuduće trebalo da budu jedina tela koja će birati nosioce pravosudne vlasti, za razliku od trenutnog stanja, kada u izboru učestvuje i Narodna skupština.

U najnovijoj verziji ustavnih amandmana, objavljenoj krajem oktobra, neke od preporuka Venecijanske komisije ispunjene su delimično – kada je reč o sastavu Visokog saveta sudstva – a na neke preporuke vlast se uopšte nije referisala, napominje Jovana Spremo. Nisu izmenjene odredbe o načinu izbora “istaknutih pravnika” u Visoke savete sudstva i tužilaca, iako je to preporučila Venecijanska komisija, i ostaje da se vidi kako će ona oceniti ove delove predloženih amandmana u novom mišljenju.

Još jednu kontroverzu izazvao je predlog Zakona o referendumu i narodnoj inicijativi, koji je Vlada usvojila ove nedelje i koji je ušao u skupštinsku proceduru, a pažnju je privuklo ukidanje zahteva za izlaznost od 50% kao uslova za uspešnost referenduma.

U pitanju je preporuka Venecijanske komisije još iz 2010. godine, kada se prvi put izjasnila o Zakonu o referendumu i narodnoj inicijativi u Srbiji, u kojem je ukazano da uslov izlaznosti nije u skladu sa primerima najbolje međunarodne prakse, a da se može i postaviti pitanje da li je takvo rešenje u skladu sa Ustavom Republike Srbije, koji ne predviđa taj uslov za referendume.

Drugi elementi predloga Zakona o referendumu i narodnoj inicijativi, na primer rok važenja rezultata i regulisanje delova referendumske kampanje, kao i ishitrenost procedure njegovog donošenja, u međuvremenu su naišli na kritiku civilnog društva.

Venecijanska komisija primetila kratke rokove

Zanimljivo je da je Venecijanska komisija i u mišljenju o amandmanima na Ustav i o Zakonu o referendumu i narodnoj inicijativi skrenula pažnju na kratke vremenske rokove u kojima se ove bitne izmene dešavaju.

“Venecijanska komisija je svesna i uzima u obzir vremenska ograničenja delom zbog planiranog raspuštanja aktuelne Narodne skupštine u cilju održavanja prevremenih izbora u proleće 2022. Međutim, nije na Venecijanskoj komisiji da rešava ova vremenska ograničenja”, stoji u mišljenju iz oktobra, u kojem se takođe navodi da je odsustvo opozicije u parlamentu stvorilo potrebu za veoma inkluzivnim pristupom izmene Ustava, kako bi ona dobila što širi legitimitet u društvu. Prema tome, Komisija je pozvala vlast da usvoji ovaj pristup, a opoziciju da učestvuje u ovom procesu.

U mišljenju o Zakonu o referendumu, Venecijanska komisija napisala je da “žali što je revizija zakona o referendumu otpočela tek nakon što je ustavni referendum postao neizbežan”.

“Podseća se da bi se, shodno principu izborne stabilnosti, izmene i dopune osnovnih odredbi o izborima ili referendumu trebalo primenjivati manje od godinu dana od njihovog usvajanja samo ako obezbeđuju usklađenost sa standardima evropskog izbornog nasleđa ili sprovode preporuke međunarodnih organizacija”, stoji u ovom mišljenju.

Žurba da se izmeni Ustav dok u Skupštini nema opozicije, kao i odsustvo informisanja javnosti, otvaraju pitanje da li je čitav proces više namenjen “ocenjivačima” iz Evropske komisije nego građanima Srbije.