Da bi Srbija postala članica Evropske unije, mora da zatvori sva pregovaračka poglavlja, što će biti znak da se u svim oblastima, od nezavisnosti pravosuđa do životne sredine, uskladila sa pravom i standardima EU.

Od početka pregovora 2014, otvorena su 22 poglavlja, ali javnost gotovo da nije ni imala prilike da vidi kako to izgleda zatvoriti poglavlje – to se desilo samo jednom, krajem 2016. godine, kada su poglavlja 25 i 26, o nauci i istraživanju, odnosno kulturi i obrazovanju, otvorena i zatvorena istog dana.

“Kvaka” kod ova dva poglavlja bila je u tome što u ovim oblastima gotovo da i ne postoje zajednička pravila Evropske unije, jer u njima države članice imaju široku autonomiju. S druge strane, kod većine drugih poglavlja, posao usklađivanja je veći. Situaciju dodatno otežava novi uslov koji je u pregovarački proces Srbije stigao 2021. godine sa novom metodologijom proširenja.

Poglavlja 23 i 24 uslov za zatvaranje svih ostalih poglavlja

Jedan od ciljeva nove metodologije bio je da se stavi još veći fokus na ključne oblasti vladavine prava, u kojima Crna Gora i Srbija, dve države koje već skoro deceniju pregovaraju o članstvu sa EU, nisu pokazale očekivane rezultate.

U martu 2021. Evropska komisija predložila je, zbog toga, da se nijedno drugo poglavlje ne može zatvoriti dok se ne ispune prelazna merila iz Poglavlja 23: Pravosuđe i osnovna prava i 24: Pravda, sloboda i bezbednost. Države članice su ovaj predlog i formalno prihvatile u maju prošle godine.

Dok su merila za otvaranje set reformi koje država treba da sprovede da bi poglavlje moglo da se otvori – zbog toga je, na primer, bilo neophodno da se usvoji akcioni plan o rezervama nafte pre nego što je u decembru otvoren klaster 4, koji sadrži poglavlje o energetici – merila za zatvaranje su reforme nakon kojih će Srbija moći da zatvori to isto poglavlje. Na primer, da bi se zatvorilo poglavlje 27, o životnoj sredini, Srbija mora da razvija i ažurira planove kvaliteta vazduha.

Poglavlja 23 i 24 sadrže i prelazna merila – treći set reformi, koji se nalazi između merila za otvaranje i zatvaranje ovih poglavlja. Tek kada ih sve ispuni, Srbija će moći da dobije merila za zatvaranje ovih poglavlja – kao i mogućnost da zatvori bilo koje drugo poglavlje.

Crna Gora, kao država kandidat koja je otvorila sva pregovaračka poglavlja, zbog novog pravila ne može da napravi nikakav formalan korak napred ka EU dok ne ispuni sva prelazna merila. Srbija, sa druge strane, i dalje može da otvori neka od preostalih 11 poglavlja i tako se, minimalno, približi članstvu.

Promena Ustava jedno od prelaznih merila, posao nije završen

Upravo je promena Ustava u oblasti pravosuđa, koja je formalno okončana prošle nedelje proglašenjem Akta o promeni Ustava na posebnoj sednici Narodne skupštine, bila jedno od prelaznih merila u Poglavlju 23 koje su države članice EU utvrdile za Srbiju u julu 2016. godine.

“Srbija usvaja nove odredbe Ustava, imajući u vidu preporuke Venecijanske komisije, u skladu sa evropskim standardima i na osnovu obimnog i sveobuhvatnog procesa konsultacija”, stoji u tekstu ovog prelaznog merila.

Da li je proces konsultacija zaista bio obiman i sveobuhvatan bila je jedna od tačaka sporenja u nedeljama pred ustavni referendum. Ipak, predstavnici Evropske unije pozdravili su rezultate ustavnog referenduma 16. januara, čime se može smatrati da je ova reforma ispunjena. Međutim, to nije kraj teksta ovog prelaznog merila.

“Srbija potom menja i dopunjuje i sprovedi Zakon o uređenju sudova, Zakon o sedištima i područjima sudova i javnih tužilaštava, Zakon o sudijama, Zakon o javnom tužilaštvu, Zakon o Visokom savetu sudstva, Zakon o Državnom veću tužilaca, kao i Zakon o Pravosudnoj akademiji”, glasi nastavak teksta.

Merilo je zahtevno, a zato je Vlada kao prvobitan rok za izmenu Ustava postavila kraj 2017. godine. S njom se kasnilo četiri godine, u vreme kada je vlasti imala stabilnu većinu u parlamentu.

Jovana Spremo, koordinatorka Radne grupe za Poglavlje 23 Nacionalnog konventa o Evropskoj uniji, kaže za European Western Balkans da će izmene ovih zakona služiti za “operacionalizaciju” ustavnih promena.

“To će biti sledeći korak, nešto čime treba ove godine da se pozabavi naredna Vlada. Ja mislim da se počelo razmišljati ko će biti u radnim grupama, ali pitanja je da li će one početi sa radom pre izbora ili posle. To je prioritetno merilo koja je neophodno sprovoditi”, navodi ona.

Proglašenje promena Ustava Republike Srbije 9. februara 2022; Foto: FoNet

Jelena Pejić Nikić, istraživačica Beogradskog centra za bezbednosnu politiku i urednica PrEUgovor Alarm izveštaja, naglašava značaj ovih zakonskih izmena jer, kako kaže, pojedina bitna pitanja, koja su mogla da budu deo ustavne materije, ostavljena su zakonskom uređenju.

“Potrebno je da ti zakoni prođu transparentne i inkluzivne postupke izrade i usaglašavanja, uz uvažavanje stavova struke i bez kampanjskih javnih rasprava u poslednji čas, kao što je bio slučaj sa ustavnim amandmanima i usvajanjem pa prekrajanjem Zakona o referendumu i narodnoj inicijativi”, kaže Pejić Nikić.

Tokom referendumske kampanje, a i pre nje, dovođene su u pitanje namere vlasti da se zaista “razvlasti” i prepusti izbor sudija i tužilaca nezavisnim telima. Predočavano je da bi upravo ovim zakonskim izmenama mogao da se očuva uticaj vlasti, tako što bi, na primer, za donošenje odluka bila propisana kvalifikovana većina, koja ne bi mogla da se postigne bez “istaknutih pravnika” koje bira Skupština.

Jelena Pejić Nikić zato kaže da je važno ispratiti kako će se nova ustavna rešenja primenjivati, i da li će ispuniti svoj cilj u datim okolnostima.

Promene Ustava, kao bitan državni i politički događaj, očekivano su privukle najviše pažnje kada je reč o reformama u okviru Poglavlja 23. Ono što je, s druge strane, prošlo ispod radara javnosti je da ovo prelazno merilo koje, kako se vidi, još uvek nije do kraja ispunjeno, samo jedno od ukupno 50 propisanih u julu 2016. godine.

50 prelaznih merila Poglavlja 23, koliko je ispunjeno?

Države članice Evropske unije, prilikom otvaranja Poglavlja 23 sa Srbijom, postavile su pred nju 50 prelaznih merila, vezanih za nezavisnost pravosuđa, borbu protiv korupcije i osnovna ljudska prava.

Nije jednostavno utvrditi koliko tačno ovih merila je do sada ispunjeno, jer ni Evropska komisija ne vodi numeričku evidenciju o tome u svojim izveštajima. Ipak, ono što se može utvrditi na osnovu evidencije državnih organa Srbije jeste da za većinu prelaznih merila nisu sprovedene sve planirane reformske aktivnosti.

Naime, Ministarstvo pravde utvrdilo je Akcioni plan za Poglavlje 23 u julu 2016, a revidirala ga je u julu 2020. Revidirana verzija sadrži spisak aktivnosti za ispunjavanje svakog prelaznog merila, mada konačnu ocenu o tome da li je merilo ispunjeno donosi Evropska unija.

Poslednji dostupni izveštaj o sprovođenju Akcionog plana za Poglavlje 23, za treći kvartal 2021, dostupan je na sajtu Ministarstva pravde. Prema ovom izveštaju, ispunjene su sve planirane aktivnost za osam prelaznih merila, dok se u dvadeset šest merila kasni sa bar nekim aktivnostima. Za preostala merila još nisu prošli postavljeni rokovi – mnogi od tih rokova su revidirani jer bi, prema prvoj verziji Akcionog plana, oni već davno bili prošli. Nekolicina prelaznih merila nije navedena u Akcionom planu.

Na sajtu Ministarstva pravde dostupan je i statistički izveštaj, koji pokazuje sledeće podatke: 65% predviđenih aktivnosti je realizovano, 23% nije, dok je 12% delimično realizovano.

Solidna statistika kao što je ova, međutim, skriva činjenicu da nisu sve aktivnosti iste “težine” – jedna aktivnost, tako, može biti sprovođenje promene Ustava, a druga osnivanje radne grupe za određeno pitanje. Osim toga, većina prelaznih merila ne zahteva samo usvajanje novih zakona, već i njihovu primenu.

Šta čeka narednu Vladu?

Kako za naš portal podseća Jovana Spremo, prošle godine došlo je do više izmena zakonodavnog okvira vezanih za oblasti pokrivene Poglavljem 23.

“Ono što će biti na sledećoj vladi je da pokaže implementaciju tih izmena. I, naravno, ono što izostaje već godinama jesu učinci (track records), posebno iz oblasti borbe protiv korupcije. Protekle godine smo imali čak tri izmene Zakona o sprečavanju korupcije, a nemamo nikakve podatke o njegovoj primeni, tako da pretpostavljam i da će to da bude jedna od prioritetnih stvari”, kaže Spremo.

Da nije sve samo u statistici, već i u sadržini pomenutih izmena, navodi i Jelena Pejić Nikić.

“Do sada su u različitim oblastima koje prati koalicija prEUgovor brojna dobra rešenja obesmišljena ili zaobiđena, tako da valja biti oprezan. Naš je utisak da se Vlada upinje da prikaže aktivnosti i napredak, ali nema volje i da zaista proizvede suštinske promene”, kaže ona.

Pored toga, kako navodi, iako nezavisno pravosuđe utiče na skoro sve ostale reforme, kritične ostaju i borba protiv korupcije i sloboda izražavanja, procesuiranje ratnih zločina i odnos prema ratnim zločincima, koje su takođe deo Poglavlja 23, kao i borba protiv organizovanog kriminala u Poglavlju 24.

“Osim sudova i tužilaštava, u tim oblastima izuzetno je važan i rad drugih nadležnih organa, naročito policije. Zato u 2022. treba pratiti i izbor novog direktora policije i izradu prepravljenog Nacrta zakona o unutrašnjim poslovima”, zaključuje Pejić Nikić.

Pored 50 prelaznih merila u poglavlju 23, Srbija je dobila i 41 merilo za poglavlje 24. Poslednji dostupan izveštaj o sprovođenju, na sajtu Ministarstva unutrašnjih poslova, pokriva period januar-jun 2021. i pokazuje, slično poglavlju 23, da su sve predviđene aktivnosti ispunjene tek za nekolicinu prelaznih merila, dok kod većine merila postoje kašnjenja.

Kako su ova dva poglavlja najdirektiniji uslov za dalji napredak na putu ka Evropskoj uniji, građani koji se nadaju da će Srbija krenuti da u dogledno vreme zatvara poglavlja ponajpre treba da prate ispunjavanje prelaznih merila.